造成这一现象的根本原因是制度激励性不好，透明性不够，他们不知道多缴费是否划算。

很显然，这些参保不缴费的情况给基本养老金带来较大的收入损失。根据我的测算，以2017年为例，全国断保人数将近5500万人，“断保”金额达5300亿元。过去10年里，“断保”导致的收入流失高达2.6万亿元。这个问题越来越严重。

我国城乡居民基本养老保险是自愿参保，城镇职工基本养老保险只是对雇主有强制性要求。但从社会保险法的角度讲，无论是城乡居民还是城镇职工，都没有强制参保的制度。既然不是强制参保，纪律遵从度不高，那么要解决缴费的问题，只有一个办法——就是提高激励性，让参保人打心眼儿里愿意参加这个制度，愿意多交钱。

除了上面说的“断保”外，增强激励性的目的还有一个，就是解决实际缴费基数很低的问题。经过推算，1998年以来，每年均少收入三分之一。在1998年至2018年的20年里，全国城镇职工基本养老保险少收入总计约12万亿元。

因为这些情况存在，导致养老保险制度的收入能力较差。以城镇职工基本养老保险为例，名义费率很高，实际费率很低。名义费率在2019年之前是28%（个人缴纳工资的8%，企业缴纳工资的20%），但实际上只相当于工资的15.8%左右。

NBD：应该如何进行制度改革，激励多缴多得？

郑秉文：我认为，在设计制度时一定要遵循激励相容原则，让参保人缴费最大化。比如像住房公积金那样，所有人都不愿意缩小住房公积金的缴费基数，都愿意扩大它。针对这一现状，我建议应该增强制度内在动力，能否参照住房公积金的制度设计，把个人账户扩大，个人缴纳工资的8%，企业缴费再配比8%，个人账户就由现在的8%变成16%，企业缴费比例仍然是目前的16%不变，只是将其一分为二，一半给个人账户，一半给统筹账户。这样个人就愿意多交钱，制度收入增多了，资产规模也就形成了。

这个办法既兼顾了制度的社会统筹再分配功能，同时又增加了激励性。

企业年金可考虑取消归属制

NBD：今年政府工作报告提出，健全多层次社会保障体系。如何破解我国社保体系中养老保险一支独大的难题？

郑秉文：养老保险第二、三支柱建立起来非常吃力，第二支柱企业年金已经建立了十六七年，参保人数的增长并没有什么突破，在过去5年里，参保人数和企业数量出现断崖式下滑，前年和去年略有回升。

发展养老保险第二、三支柱，需要进行一系列改革。我在今年的提案中建议，加快发展第二、三支柱养老金。建议适时实施资本利得税。