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英国改革养老金制度应对人口老龄化挑战



  经过努力,英国第二支柱养老金参保人数大幅增加,从2012年的1071万增至2021年的2100万,资产总规模达到了2.9万亿英镑,第二支柱在英国养老金体系中的作用变得越来越重要。值得一提的是,第二支柱养老金提供了35%—45%的替代率,弥补了第一支柱养老金替代率偏低的不足之处。



  关注制度可持续性和利益协调



  改革前,英国的公共养老金采取现收现付的筹资模式,由公共财政承担兜底责任。但随着人口老龄化问题的加剧,公共养老金的财政补贴压力越来越大,预计未来养老金缺口还将呈上升趋势。为了增强养老金制度的可持续性,英国政府在改革过程中始终坚持“保基本”的原则,将第一支柱的养老金待遇水平控制在最低收入水平之上,这就使得政府承担的养老金责任较轻。相比于其他经济合作与发展组织成员,英国的第一支柱提供的养老金替代率是偏低的,仅约为25%。



  与此同时,英国政府积极提升养老金制度的覆盖率。放松了原来需要缴费满35年才能领取养老金的约束条件,规定只需缴费满10年就可获得领取养老金的资格,并允许参保者补缴。英国还实施了延迟退休政策。从2010年起将女性的退休年龄逐步提高,到2017年女性退休年龄提高至与男性一致,即65岁,到2021年法定退休年龄已经达到66岁。英国政府鼓励个人选择推迟领取养老金,选择推迟领取养老金的个人将获得一定的延迟退休奖励。



  通过市场化投资促进养老保险基金保值增值,也是英国政府提升养老金制度可持续性的重要举措。除了第一支柱外,英国养老金的第二和第三支柱都可以投资到股票、债券等资本市场,甚至可以投资于艺术品和外国期权等。英国政府重视降低养老金管理成本。为了配合强制性职业养老金的实施,英国专门成立了国家职业储蓄信托(NEST),并以0.3%的超低年管理费承接中小账户的投资管理服务。目前,已有88.1万个企业选择该计划,覆盖990万人,其中98%的企业员工数低于50人。同时,英国政府鼓励职业养老金管理市场充分竞争,雇主可以自由选择养老金计划管理人。



  为了减少改革阻力,英国通过渐进式改革的办法来促进多方利益的协调。首先,成立养老金委员会对英国的养老金制度进行评估。作为专业的第三方评估机构,自2002年成立后养老金委员会先后发布了三份评估报告。第一份评估报告于2004年10月发布,重点描述养老金制度存在的问题,并与多方利益主体进行了讨论和协商;第二份报告于2005年11月公布,提出了一些主要改革建议,并征求有关各方的意见;第三份报告于2006年4月发布,提出的改革举措基本上得到了各方利益代表的认可。其次,提出了增进各方利益的养老金正常增长机制。自2011年4月起,基本养老金的上调幅度改为工资收入增长率、消费物价指数以及2.5%三者中的最高者,改变了养老金相对平均工资持续贬值的情况。目前,新国家养老金领取的满额为185.15英镑/周,较2012年的144英镑/周有了较大的提高。最后,设定了较长的改革过渡期限。为了兼顾各方的承受能力,不少改革举措的实施都相对缓和,允许逐步改革到位。比如,职业年金计划的雇主缴费率从2012年1%到2017年的2%,再到2018年的3%,历时近6年,给了雇主适应和转换的时间。