01 规划阶段

对各地政府来说，养老服务的建设是一个重要的指标。

一个普遍的现象是，对于养老机构发展目标的话语主要有“床位数每千名老人达到X张”“福利机构总床位数达到X张”和“新增床位达到X张”。其中的共性在于强调床位的覆盖率以及床位总数的增长。

政府在追求数量增长的同时，可能会造成养老机构的服务供给和市场需求之间匹配度不高，形成了结构性失衡。

对于供给端的 养老机构 ，要想快速扩张就必须迎合政府的需求。

尽管服务的是夕阳人群，但养老产业本身却是一个朝阳产业。据中国社科院发布的《中国养老产业发展白皮书》预计，2030年我国养老产业规模约为13万亿元。面对此等规模的市场，社会资本快速涌入。

由于发展规划及地方政府都将床位增长作为主要发展目标，社会资本在此政策激励之下，快速投入市场，建设养老机构。在这过程中，社会资本忽略了老年人的实际需求，包括对养老机构的价位、服务内容和位置偏好等。

广州市养老机构分布情况，数据源于广州市民政局

对需求端的 老年人 ，实际需求未被认真倾听。

老年人的实际需求是复杂且充满变化的，不管是养老机构还是政府部门，对其需求特征的描述和预测往往很困难，因此很难纳入决策的因素中。此外，国内的家庭环境又在某种程度上限制了老年人的发声渠道。

老年人本身的表达和思维能力在逐渐退化，其子女在面对是否将老人送入养老机构时又存在矛盾心理，无法正确向外部传达老年人的真实需求。政府和养老机构无法触达老年人的真实想法，使得真正的用户反而成了局外人。

也就是说，在规划阶段，三方的信息不能有效互通，使得供给与需求的结构失衡，造成了“一床难求”与“半数空置”的现象。

02 建设阶段

对 政府 来说，养老机构的发展是依托于城市建设的。

目前，养老机构建设场地的获得主要有两种途径：一是拿新地块建设养老机构；二是将原有的建筑或场所改造成养老机构。无论是哪种，养老机构的选址都有郊区化的趋势。

过去的十年，国内一二线城市建设的主基调是中心城区不断向外拓展，城市在不断地扩大。在这个过程中，人口迁移的速度滞后于城市扩张的速度，也就是说，老年人的分布呈现由中心城区向郊区递减的趋势。

2021年广州市户籍老年人口数量，数据源于广州市统计局

但在现实中，中心城区的土地储备有限且租金高昂，政府并没有动力将中心城区的土地开发成为经济效益不高的养老机构。因此出现了新增养老机构多在郊区的现象，尽管这与老年人数量的分布情况并不匹配。